为什么城镇体系规划对城市总体规划有指导作用

在经济体制改革中，中国十分重视发挥城市的作用，提出“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围的农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区”。而且在这种指导思想下，1983年以来，大面积推广了“市带县”和“整县改市”的行政体制。这时，市政府的管理对象已经不是单个城市，而是一个相当大区域的城镇群体，各市领导为了指导全局，客观上需要对城镇体系规划提出要求。1984年公布的中国城市规划条例第一次提出：“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理布署城镇体系”。1989年底中国人大常委会通过施行的《中华人民共和国城市规划法》进一步把城镇体系规划的区域尺度向上下两头延伸，明确规定“全国和各省、自治区、直辖市都要分别编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”；“设市城市和县城的总体规划应当包括市或县的行政区域的城镇体系规划”。为此，中国已经形成一套由国土规划→城镇体系规划→城市总体规划→城市分区规划→城市详细规划等组成的空间规划系列。城镇体系规划处在衔接国土规划和城市总体规划的重要地位。城镇体系规划既是城市规划的组成部分，又是区域国土规划的组成部分。城市总体规划的制订和修订应以城镇体系规划为指导，而城市总体规划的合理部分也可以被纳入城镇体系规划。

在我国，城镇体系规划通常是指一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。根据建设部颁布的《城市规划编制办法》，在城市总体规划纲要阶段，即应原则确定市（县）域城镇体系的结构和布局。市域和县域城镇体系规划的内容主要包括：分析区域发展条件和制约因素，提出区域城镇发展战略，确定资源开发、产业配置和保护生态环境、历史文化遗产的综合目标；预测区域城镇化水平，调整现有城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局，确定重点发展的城镇；原则确定区域公共交通、通信、能源、供水、排水、防洪等设施的布局；提出实施规划的措施和有关技术经济政策的建议。

城镇体系规划要达到的目标是通过合理组织体系内各城镇之间、城镇与体系之间以及体系与其外部环境之间的各种经济、社会等方面的相互联系，运用现代系统理论与方法探究整个体系的整体效益。

目前，我国城镇体系规划的编制和管理工作共分为四级，分级管理，逐级审批，分域实施，它们分别为：

1、国家城镇体系规划工作：由国务院规划行政主管部门（通常为建设部）组织编制，由国务院规划行政主管部门报国务院审批；

2、省域城镇体系规划工作：省、自治区人民政府（通常由各省、自治区建设厅）负责组织编制，省、自治区人民政府报国务院同意后，由国务院规划行政主管部门审批；

3、市域城镇体系规划工作：由城市人民政府或区行署，自治州、盟人民政府（通常为该级建设和规划行政主管部门）负责组织编制，由上一级规划行政主管部门审批；

4、县域城镇体系规划工作：由县、自治县，旗、自治旗人民政府（通常为该级建设和规划行政主管部门）组织编制。市县域城镇体系规划纳入城市和县级人民政府驻地镇的总体规划，依据规划法分级审批。

在明确城镇体系规划的概念、编制和审批程序后，我们在本章将着重讨论区域城镇体系规划的任务、目标和工作重点。